海洋生态环境分区管控是生态环境分区管控制度在海洋领域的具体体现。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强生态环境分区管控的意见》提出“充分衔接国土空间规划和用途管制，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国”“加强近岸海域生态环境分区管控，陆海统筹推进重点河口海湾管理”等要求。《海洋环境保护法》明确“沿海省、自治区、直辖市人民政府应当根据其管理海域的生态环境和资源利用状况，将其管理海域纳入生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施”。

为有效贯彻落实生态环境分区管控制度体系有关要求，以高水平海洋生态环境保护推动沿海地区经济社会高质量发展，本文基于当前海洋生态环境分区管控基本情况，分析了海洋生态环境分区管控亟待理顺的问题，并从完善制度体系和提升管控能力等方面提出工作建议。

海洋生态环境分区管控基本情况

《海洋环境保护法》明确要求“生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接”。当前海洋生态环境分区管控和近岸海域环境功能区划均是实施生态环境分区管控的主要手段。海岸带及海洋空间规划是国土空间规划的专项规划，是海洋高质量发展的空间蓝图和海域用途管控的重要依据。因此，海洋生态环境分区管控应与海岸带及海洋空间规划相衔接。

海洋生态环境分区管控。生态环境部自2020年起指导全国开展近岸海域生态环境分区管控工作，截至目前，已初步在全国沿海各省（自治区、直辖市）构建起近岸海域生态环境分区管控体系，共划定近岸海域环境管控单元3036个，基本覆盖了全国沿海省份所有管理海域，涵盖优先保护区、重点管控区和一般管控区3种类型，并制定了生态环境准入清单。我国已构建陆海全覆盖的生态环境分区管控技术体系，基本建立起动态调整和实施应用机制。但目前海洋生态环境分区管控技术方案尚不完善，如管控单元环境质量目标不明确且管控措施不精准，因此在推动沿海地区经济社会高质量发展和生态环境高水保护方面的效用未充分发挥。

近岸海域环境功能区划。近岸海域环境功能区是指为执行海洋环境质量标准，根据海域生态系统和使用功能，划定的按照环境质量目标分类管理的区域。1999年以来在全国沿海省（自治区、直辖市）构建的近岸海域环境功能区管理体系，对保护和改善我国的近岸海域生态环境质量起到了重要作用，一直是沿海地方建设项目用海审批与监管的重要依据。生态环境部早期关注的是近岸海域生态环境保护，因此近岸海域环境功能区划范围主要集中在大陆海岸线向海一侧1公里—3公里。随着经济社会发展需要，部分沿海省份陆续开展区划调整，截至目前，广西和浙江已充分衔接国土空间规划，完成了最新一轮的整体性修编；天津、山东、江苏、福建和海南着手开展第二轮整体性修编；辽宁、河北、上海和广东尚未启动整体性修编，仅根据实际需要开展局部调整。

海岸带及海洋空间规划。自然资源部门牵头编制的海岸带及海洋空间规划，是国土空间规划的专项规划，是海岸带及海洋高质量发展的空间蓝图，是原海洋功能区划在新阶段的具体体现。海岸带及海洋空间规划依据资源禀赋、生态功能、环境现状和经济社会发展需求，划定海洋生态保护区、海洋生态控制区和海洋发展区3类一级区、8类二级区，明确海洋功能区管理要求，作为海域用途的管控依据。截至目前，全国沿海各省（自治区、直辖市）海岸带及海洋空间规划相继印发实施，在统筹陆海生态、产业、人居环境等要素建设，加强海岸带综合管理，推动沿海经济带建设等方面发挥了重要作用。

海洋生态环境分区管控亟待理顺的问题

海洋生态环境分区管控制度体系尚不完善，支撑海洋生态环境保护工作力度不足，现有成果在陆海统筹的衔接性上仍存在欠缺。

海洋生态环境分区管控制度体系不完善。一是海洋生态环境分区管控配套政策尚未构建。符合新形势下海洋生态环境分区管控要求的配套政策尚未制定；《近岸海域环境功能区管理办法》等制度由于制定时间久远，部分管理规定或术语已不适用。二是海洋生态环境分区管控技术体系多元并存。近岸海域生态环境分区管控是新形势下海洋生态环境分区管控的主要形式，但其管控单元大多未明确环境质量底线目标，且分区划定原则不清晰、分区尺度相对较大；而近岸海域环境功能区虽制定有明确的环境保护目标且分区相对精细，但区划范围局限在近岸海域1公里—3公里范围，海洋生态环境准入要求和监管措施有的尚未制定、有的较为简单。三是流域海域监测技术规范未体现陆海统筹的衔接性。当前流域海域监测监管技术规范尚未对陆海衔接区的监测点位布设、监测指标设置和监测方法选取等方面给予差异化考虑和规定。

海洋生态环境分区管控精细化精准化差异化不足。一是海洋各类分区边界之间尚未有效衔接或精细化程度不够。海域生态环境管控单元、近岸海域环境功能区与美丽海湾建设单元的分区边界、分区尺度各不相同，且均未与海岸带及海洋空间规划的海洋功能区有效衔接，尚不能很好地支撑美丽海湾建设和沿海地区经济社会高质量发展。以深圳市（不含深汕特别合作区）为例，全市美丽海湾建设单元共4个，其空间尺度相对较大；海域生态环境管控单元共22个，与国土空间规划的海域范围相一致，基本覆盖深圳管理海域；近岸海域环境功能区共21个，仅在沿岸1.5公里—3公里范围，但在近岸海域的空间分区尺度上更为精细；上述分区与海洋功能区差异较大。二是海洋生态环境分区管控目标差异化不够。当前海域生态环境管控单元的差异化环境质量底线目标尚未制定或明确；氮磷等关键陆源入海污染物的量化管控目标尚未在贯通陆海的生态环境管控单元中进一步明确；河口海湾管控目标的差异化体现不足，近岸海域环境功能区在河海混合区域范围的水质保护目标要求过高且不能有效体现其生态系统健康状况。三是海洋生态环境分区管控措施精准化不足。当前海域生态环境管控单元的管控措施不够具体，相邻分区单元的管控措施较为相似；重点管控区通常与海岸带及海洋空间规划中开发强度较高的海洋发展区相对应，但当前分区管控措施尚未充分考虑并衔接海洋发展区的用海类型、空间准入要求及利用方式等。

海洋生态环境分区管控陆海统筹体现度不够。一是陆域生态环境分区管控单元尚未与海域生态环境管控单元和近岸海域环境功能区在管控边界、管控目标和管控措施上有效衔接。二是“海域—流域—陆域”环境容量倒逼机制尚未在分区管控单元中体现，按照“以海定陆”的原则，基于海域生态环境管控单元环境质量底线目标确定的入海污染物排放控制要求，尚未在相应的陆域生态环境管控单元中有所体现。三是评价入海河流与河海混合区的氮磷指标不衔接，入海河流采用的评价指标是氨氮和总氮，而河海混合区则是按照《海水水质标准》要求采用的是无机氮。以广州珠江口八大入海水道之一的蕉门水道为例，入海河流断面水质目标为Ⅲ类且稳定可达（氨氮通常是定类指标，浓度限值为1.0mg/L），但距其约3公里的海洋考核点长期达不到第四类海水水质目标要求（无机氮是定类指标，浓度限制是0.5mg/L；氨氮是无机氮的一部分）。

加强海洋生态环境分区管控工作的建议

加快完善海洋生态环境分区管控制度体系。一是完善海洋生态环境分区管控制度体系，制定全域覆盖、精准科学、分区分类的海洋生态环境分区管控配套政策。二是完善海洋生态环境分区管控技术标准体系，明确海域生态环境管控单元划分技术细则，构建精细化的海洋环境管理分区，科学制定差异化生态保护目标要求、环境质量底线目标要求和精准化管控措施。健全陆海统筹下的“流域—海域”监测监管技术体系。

推动实施精细化精准化差异化海洋生态环境分区管控。一是构建海洋生态环境分区精细化管控格局。充分衔接海洋功能区和美丽海湾建设单元，进一步细化海洋环境优先保护区、海洋环境重点管控区和海洋环境一般管控区。二是制定海洋生态环境分区差异化管控目标。有效衔接海洋生态保护红线、排污许可等制度，结合海洋生态环境保护规划、重点海域污染防治攻坚战等目标要求，厘清海洋及入海河流水质响应关系，科学制定环境质量底线、生态环境保护目标和入海污染物排放控制目标等。三是以高品质海洋生态环境支撑沿海地区经济社会高质量发展为出发点，有效衔接海洋发展区功能定位，着力从环境准入、污染物排放控制、环境风险防控和生态环境监管等方面提出精准化管控措施。

大幅提升海洋生态环境分区管控陆海统筹水平。一是以海洋生态环境质量持续改善为核心，推动陆域生态环境管控单元充分与相应的海域生态环境管控单元在管控边界、管控目标和管控措施上有效衔接。二是科学厘清主要污染物入海通量与海洋生态环境质量的响应关系，基于海洋生态环境分区环境质量底线目标，明确相应陆域生态环境分区的入海污染物管控目标，从而明确管控重点和针对性管控措施。三是大力推动河海混合区水体环境质量的科学评价。