《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）基本未对现行《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》进行调整，而这两部法律在生活垃圾管理的理念、原则和定义上存在一定程度的不同。《固体废物污染环境防治法》中的生活垃圾管理理念主要以“避害”为主，缺少全生命周期的视角，一些重要概念和《循环经济促进法》不一致。

笔者认为，在理念上，我国生活垃圾管理仍然受到“眼不见为净”的“避害”思维影响，重在让生活垃圾末端处理设施避开人群密集的区域，而较少考虑这些设施所排放的污染物具有累积性和多介质转移的特点，以及设施迁址偏远地区反而导致高碳排放等问题，也忽视了以焚烧、填埋方式处理生活垃圾本身就会造成资源的不断浪费从而不利于循环经济。

原则和定义的不一致在实践中带来诸多问题

在原则和定义上，《固体废物污染环境防治法》提出了“减量化、资源化和无害化的原则”（常被称为“三化”原则），但既没有给出定义，也没有给出“三化”的优先顺序；而《循环经济促进法》所称循环经济，“是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称”，给出了“减量化、再利用、资源化”的定义，并且提到“减量化优先”的原则。但这些关键术语和定义在两部法律中并不一致。这种不一致在实践中带来诸多问题。

按《循环经济促进法》定义，“减量化”指“在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生”。但实践中，有关部门还把垃圾分类后被填埋和焚烧的混合垃圾减少称为“减量”，甚至把焚烧减容称为“减量”。“资源化”指“将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用”，并不包括能量回收（焚烧发电），然而相关部门的“生活垃圾资源化利用率”指标却将焚烧处理折算后纳入，这和《循环经济促进法》中的定义显然不一致。

因而，优先序原则（或废弃物层级管理原则）能够很好地统筹解决上述问题，该原则是国际公认的废弃物管理原则，已被欧盟立法确认，并得到联合国推荐。欧盟废弃物框架指令确立的优先序为“预防产生、重复使用准备、循环再生、其他方式利用（如能源化利用）、末端处置”。联合国《国家废弃物管理战略指南》提出的优先序为“预防产生、源头减量、循环再生、利用、末端处置”。

《循环经济促进法》提出的“减量化、再利用、资源化”类似于上述优先序原则的前三层，但没有体现后两层，从而出现断裂；而《固体废物污染环境防治法》的“减量化、资源化、无害化”实际上没有进行严格定义，而且“三化”之间并没有优先次序关系，现实生活垃圾管理中重末端、轻前端的情况多年来未有根本改变，与此关系密切。

建议引入全生命周期的系统性视角，明确废弃物管理优先序原则

因此，我们建议引入全生命周期的系统性视角，明确废弃物管理优先序原则，并明确优先序原则中出现的五个层级管理措施的定义，“资源化利用”不包括能源化利用、作为燃料利用。

建议法典草案污染防治编第四百六十二条关于固体废物管理原则的条款修改为：我国固体废物管理遵循“源头减量—重复使用—循环再生—其他方式利用（包括能源化利用）—末端处置”的优先序原则，在产品—废弃物全生命周期内统筹规划，促进资源节约和利用，实现减污降碳，保护公众健康不受有毒有害物质伤害，降低废弃物管理所付出的社会成本，促进经济社会可持续发展。

源头减量，是指在物质、材料或产品变成废弃物之前，就采取措施减少资源消耗和废弃物产生。

重复使用，与一次性使用相对，是指物品在不改变原有性能、状态的情况下，以同种目的反复多次使用达到一定次数。经过回收再生和重大维修的物品不是重复使用。

循环再生，即资源化利用、材料化利用，是指已经成为固体废物的产品、包装物或其他物料，通过拆解、再加工、堆肥等操作，将其中物质进行提取和转化之后作为原材料，用于生产新的产品或原料。它包括将易腐垃圾通过生物处理进行利用；但不包括固体废物能源化利用、作为燃料利用或填埋处理。

能源化利用，是指从废弃物中提取能源或提取物质作为燃料的活动，包括达到一定能量转化率的焚烧、填埋场沼气利用等。

处置，是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成分的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。

建议在明确“废弃物管理优先序原则”的条目中，给出以上“源头减量”“重复使用”“循环再生”“能源化利用”的定义，并将法典草案第四百六十四条中关于“处置”的定义移至上述条目中。

另外，建议法典草案第四百六十四条关于“利用”的定义改为：利用，包括重复使用、循环再生和能源化利用，是指物品在不改变原有性能、状态的情况下、以同种目的反复多次使用达到一定次数，将固体废物直接或者从中提取物质作为替代原材料使用的活动，或者将固体废物直接或者从中提取物质作为燃料使用的活动。

这是因为重复使用、循环再生、能源化利用这三个层级都是对固体废物的利用（尽管在资源节约和减污降碳上的作用差别很大），也是与国际上使用的recovery对应。